王興茂：國企過往五年戰(zhàn)略規(guī)劃的典型問題與歷史鏡鑒
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時間： 2025-07-29
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摘要：
從1953年至今，我國共編制實施了14個五年規(guī)劃（計劃），有力推動了經(jīng)濟社會發(fā)展、綜合國力提升和人民生活改善，同時逐步形成了在黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，由黨中央提出規(guī)劃建議、國務(wù)院編制規(guī)劃綱要、全國人大審查批準(zhǔn)后公布實施的制度安排。
國有企業(yè)五年規(guī)劃的制定與實施，是企業(yè)實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的核心抓手。從過往 “十二五”“十三五”“十四五” 的實踐歷程，到 “十五五” 規(guī)劃的謀篇布局，一系列典型問題不斷演化升級，既存在歷史延續(xù)性的體制機制障礙，也面臨新時代轉(zhuǎn)型發(fā)展的全新挑戰(zhàn)。以下通過梳理過往經(jīng)驗教訓(xùn)，深入剖析 “十五五” 規(guī)劃核心問題，構(gòu)建全周期問題防控體系。
一、戰(zhàn)略懸浮：脫離實際的定位偏差
過往規(guī)劃中，“戰(zhàn)略與實際脫節(jié)”是高頻問題。部分國企過度依賴行政導(dǎo)向，將“完成上級指標(biāo)”作為規(guī)劃核心，忽視市場需求與自身能力。
1.某地方輕工國企在“十二五”規(guī)劃中，未關(guān)注消費升級趨勢，堅持?jǐn)U大傳統(tǒng)家電產(chǎn)能，導(dǎo)致規(guī)劃期內(nèi)庫存積壓超億元；
2.某裝備制造國企在“十三五” 規(guī)劃中盲目提出“三年進入世界 500 強”目標(biāo)，脫離技術(shù)與資金實力，最終因過度擴張使資產(chǎn)負(fù)債率飆升至85%。
3.這一問題在“十四五”期間仍有延續(xù)，中航集團在規(guī)劃初期未充分預(yù)判新冠疫情對航空業(yè)的沖擊，未及時調(diào)整市場布局與運力規(guī)劃，2020年虧損額達(dá)144.1 億元，凸顯戰(zhàn)略定位對突發(fā)風(fēng)險的應(yīng)對滯后。
這類問題的本質(zhì)是政績導(dǎo)向短視化與市場敏感度不足的疊加，為“十五五” 戰(zhàn)略定位敲響了警鐘。此類問題應(yīng)在市場洞察與戰(zhàn)略定位階段解決。
二、剛性固化：缺乏彈性的規(guī)劃機制
“一制定就固化”是過往規(guī)劃的頑疾。
1.某能源國企在“十三五”初期制定的煤炭開發(fā)規(guī)劃，因未預(yù)判“雙碳”策加速推進，導(dǎo)致中期大量項目停擺，前期勘探投入損失超10 億元；
2.某貿(mào)易國企因調(diào)整流程繁瑣，在國際貿(mào)易摩擦加劇時未能及時調(diào)整海外布局，損失訂單超20 億元。
3.華潤集團在“十四五” 應(yīng)對零售市場變化時，從發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)零售模式受電商沖擊到啟動戰(zhàn)略調(diào)整，歷經(jīng)9個月審批流程，導(dǎo)致旗下零售業(yè)務(wù)市場份額被搶占，2021年營收增速較預(yù)期低8 個百分點。
規(guī)劃剛性過強的根源在于調(diào)整機制缺失與層級管理僵化，這一教訓(xùn)直接指向 “十五五” 規(guī)劃動態(tài)調(diào)整體系的構(gòu)建。此問題應(yīng)在戰(zhàn)略執(zhí)行與監(jiān)控過程之中解決。
三、資源錯配：新舊失衡的配置困境
資源配置“重存量輕增量”是過往規(guī)劃的突出短板。
1.某電子國企“十二五”期間將80% 研發(fā)資源投入傳統(tǒng)電子元件，僅 5% 投入半導(dǎo)體新材料，錯失產(chǎn)業(yè)機遇；
2.某汽車國企“十三五” 新能源轉(zhuǎn)型中，因編制限制引不進電池研發(fā)人才，核心技術(shù)依賴外部合作，毛利率比同行低15個百分點。
3.珠實集團“十四五”向 “智慧城市運營商”轉(zhuǎn)型時，仍將 80% 資源投向傳統(tǒng)城市建設(shè)業(yè)務(wù)，新興業(yè)務(wù)投入不足20%，導(dǎo)致轉(zhuǎn)型滯后。
這類問題的深層原因是預(yù)算管理固化、人事機制僵化與考核導(dǎo)向偏差，為“十五五”資源配置改革提供了現(xiàn)實依據(jù)。此類問題應(yīng)在戰(zhàn)略解碼與資源預(yù)算階段解決。
四、創(chuàng)新低效：轉(zhuǎn)化不足的研發(fā)困境
過往規(guī)劃中創(chuàng)新投入存在“重數(shù)量輕質(zhì)量”與“重研發(fā)輕轉(zhuǎn)化”的雙重問題。 1.某科技國企“十二五”研發(fā)投入超50 億元，但關(guān)鍵芯片領(lǐng)域投入僅占5%，始終未突破技術(shù)瓶頸；
2.某材料國企“十三五”獲得 200 余項專利，成果轉(zhuǎn)化率不足8%，大量專利 “沉睡” 未產(chǎn)生價值。
3.廣西農(nóng)墾集團“十四五”打造食品企業(yè)時，研發(fā)資金分散于非核心項目，核心技術(shù)投入不足，且農(nóng)業(yè)新技術(shù)因缺乏產(chǎn)業(yè)鏈銜接難以轉(zhuǎn)化，反映出創(chuàng)新體系與市場需求的脫節(jié)，這一問題在 “十五五” 科技創(chuàng)新規(guī)劃中需重點破解。
此類問題應(yīng)在戰(zhàn)略規(guī)劃階段解決。
五、考核短視：重近輕遠(yuǎn)的導(dǎo)向偏差
績效考核與長期目標(biāo)脫節(jié)制約著過往規(guī)劃落地。
1.某醫(yī)藥國企“十三五”雖提 “新藥研發(fā)戰(zhàn)略”，但因研發(fā)投入不納入考核，各部門更傾向銷售成熟藥品，導(dǎo)致新藥研發(fā)滯后2年；
2.某基建國企“十二五”未跟蹤項目進度，多個工程延期交付，違約金超 2 億元。
3.某能源裝備制造國企“十四五”為短期業(yè)績壓縮研發(fā)投入，雖短期營收增長，但因缺乏技術(shù)儲備，2023 年市場份額從15% 降至 8%?？己硕桃暬谋举|(zhì)是激勵機制與戰(zhàn)略目標(biāo)的背離，這一教訓(xùn)為 “十五五” 考核體系設(shè)計提供了重要參考。
此類問題應(yīng)在戰(zhàn)略解碼，戰(zhàn)略執(zhí)行與監(jiān)控過程中解決。
六、風(fēng)控薄弱：形式主義的防控體系
過往規(guī)劃風(fēng)險防控多停留在“紙面預(yù)案”。
1.某海外投資國企“十三五”未評估東道國政治風(fēng)險，項目因政權(quán)更迭遭遇政策限制，投資回收期延長至原計劃3 倍；
2.某化工國企“十二五”環(huán)保預(yù)案缺乏操作流程，污染事故時因應(yīng)對混亂導(dǎo)致處罰金額翻倍。
3.某外貿(mào)國企“十四五”未預(yù)判國際貿(mào)易政策風(fēng)險，在關(guān)稅壁壘沖擊下2022 年出口虧損5000萬元，暴露風(fēng)險識別片面與應(yīng)對低效的問題，這一短板在“十五五”全球化布局中尤為關(guān)鍵。
此類問題應(yīng)該市場洞察階段解決。
七、協(xié)同缺失：部門割據(jù)的規(guī)劃壁壘
1.過往規(guī)劃常淪為“部門拼盤”，某綜合性國企 “十三五”地產(chǎn)與文旅板塊各自規(guī)劃，同一城市出現(xiàn)同質(zhì)化競爭；某制造國企業(yè)務(wù)部門擴產(chǎn)能時，人力資源部門未同步招聘技能人才，導(dǎo)致新生產(chǎn)線因缺工閑置半年。
2.某大型通信企業(yè)“十四五”推進5G 建設(shè)時，網(wǎng)絡(luò)部門與市場部門缺乏溝通，基站建成后用戶使用率低，資源閑置。部門協(xié)同不足的根源是缺乏全局思維與跨部門機制，這一問題在 “十五五” 系統(tǒng)規(guī)劃中需徹底破解。
此類問題應(yīng)在戰(zhàn)略解碼與戰(zhàn)略執(zhí)行階段解決。
回顧過往國有企業(yè)五年規(guī)劃實踐，一系列共性問題制約著規(guī)劃效能的充分釋放，這些問題既是歷史教訓(xùn)，也為 “十五五” 規(guī)劃提供了重要警示。
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